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崔樹義:用法治方式推進養老服務健康發展——寫在《山東省養老服務條例》即將施行之際


2020-04-13 19:27:09      來源: 《中國人口報》     責任編輯:李鳳珂     人氣:

2020年3月26日,山東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過了《山東省養老服務條例》(以下簡稱《條例》),《條例》將于2020年5月1日起施行。這是山東養老服務發展中的一個里程碑式的大事件,對于推進山東乃至全國養老服務的法治化、規范化健康發展必將產生重要影響。

背景和意義

黨的十八大以來,隨著我國人口老齡化速度和程度不斷提高,黨和政府對現代養老服務體系建設愈加重視,先后以黨中央、國務院和相關國家部委名義發布的關于應對人口老齡化和加強完善養老服務體系建設的文件多達數十項,從頂層設計上對養老服務體系建設的各個方面不斷進行完善。政府對養老服務業的投入逐年增多,養老機構數量和每千名老年人口擁有養老床位數逐漸接近發達國家水平,現代養老服務體系正在逐漸形成。

山東省是全國第一老年人口大省。2016年末,山東省60歲及以上老年人口就達到2057萬人,占全省總人口的20.68%,其中65歲及以上老年人口1307.98萬人,占全省總人口的13.15%,成為全國唯一一個老年人口超過2000萬人的省份,較高的人口老齡化程度意味著山東省已經進入中度老齡化社會(60歲及以上老年人口比例超過20%);2018年末,山東省65歲及以上老年人口比例達到15.04%,高于全國平均水平(11.94%)3.1個百分點。山東省也和遼寧省、上海市、四川省、江蘇省、重慶市一起,成為全國首批進入深度老齡化社會的省份(65歲及以上老年人口比例超過14%)。2019年末,山東省65歲及以上老年人口比例達到15.77%,人口老齡化形勢極為嚴峻,養老服務任務極為艱巨。

面對嚴峻的人口老齡化形勢,山東緊跟中央部署,高度重視養老服務工作,從資金、土地、稅費、融資等方面,大力扶持養老服務業發展。據統計,山東省目前有養老機構2200余處、機構養老床位46萬張,社區老年人日間照料中心約3500處、農村幸福院1.05萬處,專業養老服務組織200余家,養老機構數量、每千名老年人口擁有養老床位數及各種養老服務基礎設施數量,在全國都位居前列。但是,山東養老服務的發展也還存在一些問題,如政策措施“碎片化”甚至相互沖突、養老機構和其他養老服務設施建設缺乏規劃、居家社區養老服務不規范、扶持保障措施難落地、監督管理不到位等,制約了養老服務的健康發展。在這種情況下,為了更加積極主動地應對人口老齡化,健全養老服務體系,滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求,有必要通過制定施行《條例》,整合和補充完善此前發布的有關規章和政策,提高其規制層次和約束力,推進養老服務的法治化、規范化健康發展。

主要亮點

《條例》分為總則、養老服務設施規劃和建設、居家社區養老服務、機構養老服務、醫養康養結合服務、扶持保障措施、監督管理、法律責任和附則,共9章75條,雖然在章節和條目設置方面與廣東省、江蘇省等地的條例比較類似,但其中有不少亮點:

一是重視機構和居家社區養老協調發展。當前,我國的養老服務體系包括居家、社區和機構養老三大組成部分。在過去的實際工作中,三者大多是相互孤立的。而從我國養老服務的實際需要以及發達國家養老服務發展的成功經驗看,三者應該是相互融合、協調發展或者說是一體化發展的。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出,要“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。2019年國務院辦公廳印發的《關于推進養老服務發展的意見》也提出,要“推動居家、社區和機構養老融合發展”!稐l例》從精神上較好地體現了上述要求。從篇幅和內容看,不僅居家社區養老服務和機構養老服務被放在同等重要位置,而且支持社會力量在社區建設養老機構或者設立養老機構服務網點,鼓勵單位和個人依法開展嵌入式養老服務,滿足城鄉老年人就近接受機構養老服務的需求。比如,鼓勵養老機構利用自身設施、服務資源和服務隊伍,開展專業化養老服務;鼓勵支持設立家庭照護床位,由專業養老服務組織以及其他組織和個人提供上門照護服務。

二是重視醫養康養相結合。醫養康養相結合,是我國養老服務體系的一大特色,是“健康中國戰略”的重要組成部分。山東是全國唯一一個醫養結合示范省份,近年來高度重視醫養康養結合服務工作,在其當前的一號工程“新舊動能轉換”中,醫養健康產業被列為十大產業之一!稐l例》除了鼓勵支持醫療衛生機構與養老機構通過不同方式結合以外,還注重醫療衛生資源更多地向基層社區,特別是向農村下沉,明確提出應推動醫療衛生服務向社區、家庭延伸,鼓勵醫療機構上門為老年人提供康復、護理等服務。鼓勵支持鄉村醫生等發揮專業特長,為農村居家失能老年人提供上門護理服務,對其家庭成員進行護理指導,真正體現了醫養康養相結合要服務全體老年人的宗旨。另外,《條例》還對從事醫養康養工作的醫護人員的流動和職稱待遇等作了支持性規定。

三是注重前期規劃和監督管理。面對日益嚴峻的人口老齡化形勢,加強養老服務體系建設是一個長期而繁重的任務,在機構設施建設等方面必須根據本地老年人口變動等實際,加強前期規劃,滿足目前及未來需要。同時,還要考慮解決歷史欠賬問題。鑒于此,《條例》不僅聚焦社區養老服務設施規劃不足、應建不建、建而不交等問題,從設施用地、配建標準、設施建設、設施移交等方面,明確了部門職責,細化了工作程序,而且對如何解決歷史欠賬作出了規定,同時對養老服務設施規劃落實責任進行了細化。

另外,相較于其他省份此前出臺的條例,《條例》對養老服務的監督管理更加重視。不僅有專門的“監督管理”一章,從養老服務標準、服務價格、服務質量、人員錄用、預防金融詐騙等方面作了規定,而且與時俱進,總結新冠肺炎疫情防控經驗,就養老機構依法處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件明確了責任。

問題與前瞻

《條例》屬于地方性法規,具有強制性,一經進入實施階段,就必須嚴格遵照執行,否則即是違法。山東省的《條例》從頒布到實施只有一個多月的準備時間,為了保障《條例》有效落地,真正促進養老服務的法治化、規范化健康發展,有關部門當前應抓緊做好這樣幾項工作:

一是要廣泛宣傳。家家有老人,人人會變老,《條例》內容涉及每一個家庭。為了使《條例》家喻戶曉,有關部門除了利用電視、廣播、報刊等媒體以及宣傳欄、宣傳單等傳統宣傳方式外,還要有效利用短信、微信等現代傳播方式,對《條例》進行廣泛、密集性宣傳。除了宣傳群眾外,還要特別注意“宣傳領導”,只有領導重視了,《條例》才能真正發揮作用。

二是要做好培訓!稐l例》專業性比較強,有關人員必須精準領會,嚴格把握,為此需要對相關人員進行專業培訓。培訓對象不僅應包括養老機構、養老服務組織的養老從業人員,還要包括相關管理人員和執法人員。

三是要做好部門銜接配合。養老服務涉及民政、衛生健康、住建等多部門。雖然《條例》對各部門的責任作了明確規定,但由于沒有單獨執法主體,執行過程中必然需要有關部門的銜接配合,特別是在施行初期,容易發生銜接配合不夠的情況,因此必須未雨綢繆,提前做好充足準備。

(作者系山東社會科學院人口學研究所所長,山東省老年產業協會、山東省老年學與老年醫學學會副會長)       

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